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论民办高校法人理财制度

文章来源：本站原创点击数：更新时间：2006-8-25

民办高校在面向市场配置资源的同时，如何使法人理财权益得到有效保障，真正担负起作为非营利组织独立法人理财的责任与义务，是当前民办高等教育发展面临的一项紧迫课题。本文试从民办高校法人理财的依据和基础、现行民办高校法人理财制度分析和民办高校法人理财制度的完善三个方面作一探析，以期为民办高校法人理财制度建设提供借鉴。

　　一、民办高校法人理财的依据和基础

　　按照我国相关法律规定：“法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织”(《民法通则》第36条)，“高等学校自批准之日起取得法人资格。高等学校的校长为高等学校的法人代表”(《高等教育法》第30条)，“民办学校与公办学校具有同等的法律地位，国家保障民办学校的办学自主权”(《民办教育促进法》第5条)，“民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累，享有法人财产权”(《民办教育促进法》第35条)。我国民办高校从被依法批准设立起，就具备法人资格，成为权利和义务的统一体，拥有独立的法人财产权。这是构建我国民办高校法人理财制度的法律依据。

　　我国民办高等教育的起步模式多种多样，具体可概括为三类：“三无”起家，滚动发展；企业投资，产业运作；公立转制，国有民办。[1]足见，民办高校的资产构成，有的是个人金融资产的投入，有的来自企业或教育集团的投入，有的是国有资产的转制或社会和个人捐赠。然而，当前单一的资产投入主体已实难满足民办高校持续健康发展的需要：当办学资金单纯来自个人金融资产，又未明确责任分立的法律关系时，可能会使投资者视学校财产为私人财产，对学校财产任意转移不受任何限制，学校有可能沦为个人牟取暴利的工具；当办学资金主要来自企业经营资本时，民办高校则不仅要承受生源市场的竞争压力，还会备受投资主体经营风险的影响，导致民办高校办学经费的稳定增长缺乏相应的制度保证；即使是普通高校民办二级学院，同样也涉及国有资产的评估，以及国有资产的保值、增值等责任问题，充分发挥市场机制在教育资源配置中的基本性作用，促进民办高校资产投入主体构成的多元化，是民办高校法人理财的经济基础。

　　尽管我国法律不允许民办高校营利，公众对营利学校发出一片反对声，国内也没有民办高校声称自己是以营利为目的，但营利民办高校的存在是不争的事实。[2]这不仅是因为民办高校要生存和发展，就必须收回成本，还因为只有成本增值和获利，才能自主发展。因此，发展民办高等教育，有必要在遵循"任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构"(《中华人民共和国教育法》第25条)的政策前提下，鼓励"民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报"(《民办教育促进法》第51条)。“不以营利为目的”和“取得合理回报”，这是民办高校法人理财的政策基础。

　　民办高校的生存发展与自身所具有的条件、选择的法人理财制度以及所处的环境等多种因素有关。民办高校经费主要靠自筹，普遍缺乏无形资产，往往需要采取加大有形资产的投入力度，建立起既能适应地区经济和社会发展以及科技进步需要，又能适应高等教育消费者对学历层次多种需要的法人理财制度，最终促使学校既拥有良好的经济支撑，又能培养适应社会市场需要的高质量人才，加速进入自我发展的良性循环之中。因此，寻找“风险小，经费稳定增长有保证；民办高校法人属性明确，学校依法有效经营；以利益共享和自治精神为核心，组织结构精简高效，资金流向监管规范”的学校经营模式，就成了民办高校法人理财制度的社会基础和内部管理基础。

　　二、民办高校法人理财制度分析

　　(一)民办高校法人属性不明确

　　如前所述，我国民办高校自被批准设立起，就具有与公立高校同等的法律地位，拥有独立的法人财产权，但只是原则性规定，而对民办高等教育发展关系重大的财团法人问题还未作规定，这往往造成民办高校法人理财的权益、责任和义务不对称。《民办教育促进法》颁布之前及实施后，专家学者们对民办高校的营利问题、合理回报问题的争议等无不与民办高校法人属性不明确有关。[3]

　　根据国外的民法理论和实践，法人通常被划分为“社团法人”和“财团法人”两大类。[4]社团法人是指“以两个以上成员的结合而取得权利义务主体资格”的社会团体，是人的集合体；财团法人则是"由一定目的的财产的集合而取得权利义务主体资源"的社会组织，是财产的集合体。[5]两者的区别在于，社团法人强调人员的自由组合，但同时又不具体依赖于某个或某些特定成员而存在，社团法人的设立人在法人成立后即取得参与或决定法人事务的权利及其他权利义务；财团法人并不强调人员的集合，而是以财产集合为特征，服务于一种共同目标的实现，其以捐助资产为成立的基础，财团法人的设立人在法人成立后即与法人脱离关系，即不作为法人成员，也不直接参与或决定法人事务，更不享受法人提供的财产利益。更进一步说，没有成员就没有社团法人，但即使没有成员，只要拥有相应的财产，财团法人仍可以照样存在；社团法人的设立可以为了营利(营利社团法人)，也可为了公益(公益社团法人)；而财务法人的设立只能为了公益，即财团法人只能是公益法人。[6]参照此分类以及根据"不以营利为目的"的法律规定，我国现行民办高校当属财团法人。然而，我国现行《民法通则》对法人分类还只是依据法人所从事的业务活动，即根据法人是否从事营利性的经济活动，将法人分为企业法人和非企业法人，且该规定主要针对营利性企业法人，而对公益性财团法人性质的组织，如民办高校的法人属性未作明确规定，这不但严重制约了民办高校法人理财制度的建设，也在很大程度上在民法意义上，导致民办高校(譬如“国有民办”、“民办公助”以及“股份制学校”等)既可以是公益社团法人，又可以是营利社团法人，还可以成为财团法人。民办高校财团法人的属性及相应法律地位亟待明确规定。

　　(二)民办高校的双法人理财

　　民办高校双法人理财，主要体现在不论是独资，还是多个投资者，或是以股份公司(企业)投资办学，实行代表投资者利益的校董事会法人(或投资公司法人、其他机构法人)和由投资者设立的民办高校法人共同担负民办高校法人理财的权责和义务。

　　民办高校的双法人理财，往往使民办高校独立法人理财制度建设难以落实，有着明显的弊端：[7]其一，民办高校难以真正行使独立法人的权力，履行独立法人的职责和义务。投资机构代表、政府官员往往自觉不自觉地干预民办高校的日常理财活动，致使侵权现象、帐外反映、体外循环等违法违规的理财活动或行为时有发生，使民办高校发展缺乏持续稳定的经济保障。其二，对决定民办高校发展前途的独立法人理财的漠视，并缺乏明确的法律界定。例如。“民办学校的法定代表人由理事长、董事长或者校长担任”(《民办教育促进法》第20条)，会使民办高校在实际运行中，或产生董事长取代董事会的职能，或某一个人集董事长、理事长和校长的职权于一身，混淆了所有权和管理权的界限，扩大激发了投资机构法人和高校法人之间的矛盾，使民办高校的生存和发展经受着极大的威胁和风险。其三，以股份制公司或企业集团资产投入创办的民办高校，由于股份制公司或企业集团是一种营利性组织的企业形态，而民办高校却是一种非营利性的组织形态，当两者处于同一体制框架内，企业的营利性和民办高校的公益性之间的深层矛盾客观存在。虽然投资者创办的民办高校为社会许多人提供了上大学的机会，促进和发展了社会的公共利益，有着公益性的一面。但是，对收益分配作深层次的现实考察，似可发现：一般学校收益只有一部分用于学校发展，另一部分收益分配必然要给投资者以相应的回报，而这个回报额度能否实现资产投入营利目的和学校组织的公益性两者之间的平衡，就是一个非常值得关注的问题。由于政府对该问题尚无可操作性的相关政策，仅凭民办高校的内部运作，因而往往导致学校组织的公益性荡然无存，甚至投资者和民办高校两败俱伤，损害了各方的积极性。

　　三、民办高校法人理财制度的完善

　　(一)确立民办高校财团法人的法律地位

　　要确立现行民办高校财团法人的法律地位，首先需要从法规和政策上作出程序性和操作性的规定。如在民办高校注册审批阶段，设置"学校法人立案"的程序性规定，这在目前不失为可行的补救施。其次，有必要通过对《民法通则》(1986年颁布实施，相关内容和规定已难以适应现实需要)的修订，充实和完善我国法人制度体系，明确民办高校作为公益性财团法人的地位、权责和义务，发展公益性财团法人，以推进民办高校法人理财制度建设。此外，基于我国《营业税条例实施细则》的规定，只对从事学历教育的学校免予征税，但加入WTO以后，国外来华开设培训机构和高等教育机构的将以非学历教育为主。不承认营利性民办高校的存在，表面上看来似乎抑制了投资者借办学营谋私利的动机，其实却给投资者在税法和有关政策优惠上留有空隙，使得一些投资者得以借办学谋取私利，又使得国家失去了客观的税收。因此，亟需明确区分民办高校法人属性：财团法人举办的学校，必然是非营利性；而私人投资建立的学校必然是营利性的。[8]

　　确立民办高校财团法人的法律地位，实质是要将民办高校明确区分为营利性和非营利性两种，并在政府与民办高校之间引进社会与市场因素，实现举办权、管理权与办学权的有效分离，通过市场机制的作用，调节政府与民办高校之间的关系，进而推进民办高校法人理财制度建设。

　　(二)健全民办高校独立法人理财分权制衡机制

　　在实现出资者所有权与民办高校法人财产权分离的前提下，健全民办高校独立法人理财分权制衡机制的核心内容是要确保董事会、校长和监事会的决策、执行、监督分权制衡，即强化股东大会的最高权力，明确董事会的决策职能，加强校长的学校经营权责和监事会的监督职能，各司其职、各负其责，共同努力形成一个责任明确、相互制衡的民办高校决策与管理结构。基于此，民办高校必须建立完善的董事会制度，由董事会决定学校经费预算和分析，明确界定民办高校为独立法人理财实体，同时可逐步推进"在董事会领导下的校长负责制"为"在董事会管理下的校长负责制"。董事会定期对校长经营职责和理财业绩进行考核、评价，并决定其去职还是续聘，同时接受监事会的监督。

　　规范和加强民办高校理财监管，调控资金流向，这是民办高校法人理财分权制衡机制的有效保证。一是建立以政府牵头、社会参与和学校自主的监督机构(如监督管事会)，遴选能发挥实际作用的监督人员，并规范其职责，加强对举办者(投资者)的产权及办学者的理财活动、行为的约束与监督；二是制定严格的会计准则和民办高校内部财务管理制度，使政府对民办高校理财有法可依、有章可循，内部理财监督制度能发挥有效的作用；三是民办高校财务会计必须注册登记，或聘请会计事务所负责审查学校的财务开支，或成立由专业人士组成的审计委员会，在审计部门的领导下，加强对学校财务的年检、审计、督导与抽查，特别是对民办高校的收费标准、盈利分配等重大财务决策，归口有关专业部门进行审核、审计；四是要求民办高校用计算机管理学校财务帐目，并通过网络与有关部门联接，以便后者随时了解前者财务状况，力争做到民办高校法人理财信息共享和公正透明。

　　(三)依法施行民办高校独立法人理财

　　依法施行民办高校独立财团法人理财，需要从投资者和办学者两个方面进行规范，既坚持不以营利为目的，又注重学校经营，使民办高校真正发展成为面向社会自主办学、自负盈亏、自我发展和完善的独立法人实体。

　　首先，要政校分离，即政府退出民办高等教育活动的微观层面，或者叫民办高校经营。民办高校经营的最大特点是，在办学中善于利用市场机制运营教育资源，注重办学的效益，尤其是经济效益，对外适应社会经济的发展需求，对内以合理和优化资源配置为中心，自主办学，提高学校管理效率和教育服务的水准。[9]具体地说，是允许民办高校非经营性资产向经营性资产转化，允许教育固定资产向教育货币转化，不改变资产权属，实施所有权和使用权的有价、有偿转让，优化教育资源配置(但国家规定“教育资源不得挪作他用”，“非经营性资产不能从事经营性活动”)，以吸引更多的法人和个人投资民办高等教育事业。

　　其次，要明晰产权。明晰民办高校产权的关键是要大力推行校长经营责任制，明确举办者(包括企业投资者、其他社会投资者和国有机构投资者)的财产所有权，并与学校财产权分离，按照高等教育法"高等学校举办者应当保证稳定的办学经费来源，不得抽回其投入的办学资金"的规定，对举办者依法实施产权约束；对于普通高校创办的民办二级学院，要进行国有资产和母体高校无形资产评估，明确举办者的产权，并与民办二级学院财产分离，由此为民办高校双法人理财制度向独立法人理财转变提供平台。

　　其三，在前述基础上，规范民办高校举办者的产权代表组织--董事会和办学者代表--校长的职能，将民办高校法人的自主经营权与投资者的资产所有权分开，培育民办高校及其内部组织的自治精神，落实民办高校法人办学自主权，建立健全民办高校可持续发展的内部管理体系。

　　(四)营造开放的民办高校法人理财环境

　　民办高校经费自筹，主要依靠学费收入和社会捐(投)资运营，亟需营造宽松、灵活、开放的民办高校法人理财环境，为民办高校法人理财提供运行的基础。
首先，要通过税收政策的杠杆作用，促成政府对民办高校实行间接资金补贴支持。即任何人向教育捐赠都可抵所得税，鼓励私人机构向民办高校捐赠、投资；通过税收优惠降低高校的支出，如免征民办高校财团法人采购的销售税。

　　其次，要允许民办高校投资创收，即在民办高校财务部门中设立投资办公室，负责学校各种基金的投资和管理，以及学校临时闲置的资金投资增值。如允许利用证券市场发行教育债券，将不失为民办高校财团法人理财方式的重要选择，其发行债券机制与企业基本类似，能否售出及利率高低取决于学校信用等级。这往往能促使民办高校藉此获得正当的经营收益，并在缓解民办高校经费困难问题的同时，推进民办高校法人理财的信用建设。此外，政府对民办高校法人投资收入有必要施行免税政策，对购买民办高校债券施行税收优惠政策，以降低其债券发行风险，

　　第三，要允许民办高校财团法人适度负债融资，鼓励民办高校在自有资金不足的情况下，及时抓住市场机遇，通过银行贷款、向学生家长借贷资金或收取赞助费、教职工集资、施工单位带资等多种负债形式筹措资金，以促成民办高校获得财务杠杆利益。当然，负债融资必须充分关注可能带来的理财风险，特别是大宗负债融资行为，需要严格限定：一是要适度负债，即应从负债结构、负债期限、偿还能力等方面正确把握负债的适度性，要以预期的、充裕的偿债能力为基础。[10]负债的适度范围可有条件地参照美国加州的做法，如规定学校的经费开支不得连续出现财政赤字，固定资产和债务比例不得低于1.25：1。[11]二是负债资金必须用于抓机遇、促发展、增后劲，创造新的办学效益为目的的事业发展性投入。（摘自：《教育发展研究》(2004.5)）

注释：
　　[1]教育部发展规划司，上海市教育科学研究院编著.2002年中国民办教育绿皮书.上海教育出版社.2003.(84-85).
　　[2]][3][8]中国教育与人力资源问题报告课题组.从人口大国迈向人力资源强国.高等教育出版社.2003.(450,449-450,450).
　　[4]江平主编.法人制度论.中国政法大学出版社.1994.(48).
　　[5]王利明主编.民法学.法律出版社.2000.(10-18).
　　[6]劳凯声主编.变革中的教育权与受教育权：教育法学基本问题研究.教育科学出版社.2003.(356-357).
　　[7]韩翼祥，陈世瑛，韩维仙.论民办高校法人治理体制.高教探索.2001.(1).20-22.
　　[9]柯佑祥.民办高校的校本管理和经营.华中科技大学院校研究中心.院校发展研究华中科技大学出版社.2003.(297-308).
　　[10]侯瑞山.高等学校法人理财特征研究.教育发展研究.1999.(2).(127-128).
　　[11]胡卫.民办教育的发展与规范.教育科学出版社.2000，(367).

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